• A
  • A
  • A
  • АБВ
  • АБВ
  • АБВ
  • А
  • А
  • А
  • А
  • А
Обычная версия сайта

Новости

Антимонопольное регулирование цифровых рынков в условиях пандемии

Глобальная цифровизация – это вызов для антимонопольных органов во всех странах мира. На фоне пандемии цифровые платформы приобретают особую значимость и стремительно наращивают свою долю на рынке. Крупные технологические компании проникли во многие аспекты жизни людей, начиная с покупок и заканчивая социальным взаимодействием. В этой связи особенно остро стоит задача корректировки, а возможно и пересмотра конкурентной политики и выработки новых подходов к регулированию цифровых рынков. 18 декабря 2020 года в онлайн-формате состоялась сессия в формате БРИКС + на тему «Антимонопольное регулирование цифровых рынков в условиях пандемии». Мероприятие прошло в рамках VI Международной научно-практической конференции «Антимонопольная политика: наука, практика, образование», совместно организованной ФАС России и Фондом «Сколково».

Сессия открылась вступительным словом модератора дискуссии – начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России Андрея Тенишева. Он предложил участникам сессии обсудить тенденции развития конкурентной политики в условиях роста цифровой экономики и способы адаптации антимонопольных регуляторов к новым реалиям, вызванным пандемией COVID-19. Эксперты, представители компетентных ведомств и международных организаций поделились опытом стран-членов БРИКС и ЕС в области регулирования цифровых рынков и рассказали о мерах, направленных на восстановление национальных экономик в посткризисный период.

Дискуссию начал Янис Лианос, руководитель Конкурентного ведомства Греции, профессор и заведующий кафедрой антимонопольного права Лондонского университетского колледжа (UCL). Янис затронул проблему новых явлений в цифровой экономике по сравнению с традиционной, которые оказываются не охвачены существующим правовым регулированием, – это цифровые экосистемы и так называемые «гейткиперы» – «хранители» входа на рынок. Он обозначил два пути решения проблемы их контроля: добавить в антимонопольное законодательство дополнительные инструменты, которые бы регулировали отношения с «привратниками» (что подразумевает постоянный мониторинг и контроль глобального, а не национального уровня), либо быть более гибкими и выделить наиболее влиятельных игроков, чтобы отслеживать их деятельность. Новый «Акт о цифровых рынках», недавно предложенный Еврокомиссией, установит критерии для идентификации привратников, ограничит зону доступных им действий, введет новые инструменты контроля и правоприменительные меры в случае неподчинения установленным нормам – такие меры будут осуществляться Еврокомиссией. Янис обозначил, что для большей эффективности регулирования цифровых рынков в будущем придется говорить о нормах, которые будут рассматривать ситуацию с точки зрения не отдельных компаний, а целых экосистем, а также выразил надежду, что новый набор норм удастся ввести в силу до 2022 года.

О выборе, стоящем перед Россией как перед субъектом глобальной цифровой экономики, рассказал Алексей Иванов, директор Института права и развития ВШЭ-Сколково и Международного центра конкурентного права и политики БРИКС. Он обозначил два пути развития дискуссии о регулировании цифровой экономики: по китайской и по европейской модели. Китайская модель предполагает отключение от глобальных процессов и, в связи с этим, достаточную свободу для автономной внутренней политики. Европейская же подразумевает активную вовлеченность в глобальную деятельность и унифицированное антимонопольное регулирование. По словам Алексея, Россия начинала свой путь, как Европа, но впоследствии переключилась на китайский путь развития – создание своих цифровых платформ, фаворитизм к собственным «чемпионам» рынка. Тем не менее, в силу колоссального различия в масштабах (в частности, по числу пользователей Интернета – 940 млн человек – Китай занимает первое место в мире) более уместной для нашей страны представляется именно модель развития Европы: базовые предпосылки сопоставимы с европейскими, мы сталкиваемся с похожими конкурентными вызовами. Алексей выразил сожаление, что за последние два года в модернизации антимонопольного законодательства в цифровой экономике в России не было сделано существенных шагов – по его мнению, такая стагнация связана с отсутствием понимания стратегии будущего развития. В заключение директор Института права и развития ВШЭ-Сколково отметил, что поиск альтернативного пути развития только тормозит процессы и заимствование европейского опыта благотворно скажется на формировании устойчивой модели регулирования цифровых платформ в России.

Опыт Южно-Африканской Республики представил Хардин Ратшисусу, заместитель руководителя конкурентного ведомства ЮАР, ответственный за следственную и правоприменительную работу. Он подчеркнул важность темы регулирования цифровых рынков для стран-членов БРИКС, обозначив, что фокус внимания организации сосредоточен на упрощении доступа к глобальным рынкам, человекоцентристском подходе к правам на интеллектуальную собственность, важности международного сотрудничества, создании глобальной регуляторной системы. Хардин Ратшисусу обозначил необходимость переосмысления масштаба и формы конкурентного законодательства для более эффективного ответа на вызовы цифровой экономики. Он также рассказал, что Комиссия ЮАР по конкуренции уже представила проект национальной Цифровой Стратегии, основное внимание которой сконцентрировано на отставании регулирующих механизмов в условиях быстрорастущих цифровых рынков, потенциальном злоупотреблении крупными платформами своим доминирующим положением, потенциальных слияниях и поглощениях, «уничтожающих» конкурентов, защиту личных данных потребителей и др. Как отметил замруководителя конкурентного ведомства, нас ожидает приоритизация цифровых рынков, и поэтому ЮАР планирует в ближайшем будущем официально утвердить цифровую стратегию и усилить работу в рамках БРИКС для более слаженной деятельности ответственных органов: по мнению Хардина Ратшисусу, страны БРИКС взаимодействуют недостаточно активно, тогда как эта дискуссия требует большего вовлечения и совместного обсуждения за круглым столом.

Следующим слово взял Денис Гаврилов, советник антимонопольной практики адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры». Он подчеркнул, что в настоящее время в России практика правоприменителя опережает законодателя: соответствующего закона еще нет, однако уже существуют кейсы, затрагивающие цифровые платформы, злоупотребление ими доминирующим положением – это свидетельствует о том, что подходы активно вырабатываются прямо сейчас. В качестве ключевых направлений деятельности по регулированию цифровых рынков Денис Александрович упомянул разработку эффективных инструментов антимонопольного анализа, применение оценки взаимозаменяемости (например, теста гипотетического монополиста), учет дополнительных факторов расчета рыночной доли, определение новых барьеров входа на рынки, фиксацию базовых запретов новых антиконкурентных практик и флагманскую роль предписаний. В качестве примера успешной реализации подхода к транзакционным платформам Денис указал два успешно рассмотренных ФАС России дела: Kaspersky vs Apple (о доминирующем положении на рынке предустановленных приложений App Store) и Headhunter/Superjob/Работа.ру (о доминирующем положении на рынке услуг по обеспечению информационного взаимодействия между соискателями, работодателями и кадровыми агентствами). Как отметил советник антимонопольной практики, пример ФАС показывает, что вызовы могут быть разрешены, а подходы являются всесторонними, и выразил надежду на скорейшую адаптацию антимонопольного законодательства к вызовам новых рынков.

Профессор информационного права и регулирования Университета Жетулиу Варгаса Николо Зингалес рассказал о знаковом для национальной правоприменительной практики деле – Rappi VS iFood. Сервис по доставке еды iFood получил доминирующее положение на рынке, последовательно выстраивая закрытую экосистему через выкуп отраслевых стартапов, соглашения об эксклюзивном сотрудничестве с ресторанами, агрессивную ценовую политику (например, колоссальные скидки для переманивания потребителей на цифровой рынок с физического) и т.д. Помимо негативного воздействия на развитие рынка и справедливой конкуренции, деятельность iFood затронула даже жизни сотрудников и населения. Первые были вынуждены отстаивать достойные условия труда – в Бразилии даже началось движение за создание кооперативов, объединение ресторанов с целью открытого обмена данными, а вторые, например, лишились возможности воспользоваться байкшерингом, поскольку все велосипеды круглосуточно находятся в распоряжении курьеров. В качестве способов повышения эффективности правоприменения Николо Зигалес указал создание механизма идентификации и предотвращения слияний и поглощений, «убивающих» конкурентов, ограничение полномочий привратников по управлению контентом, организацию платформы обмена информацией и повышенное внимание к систематическим эффектам.

В продолжение дискуссии научный сотрудни Антимонопольного центра БРИКС Анна Позднякова представила важную для регулирования цифрового рынка и его эффективного развития концепцию принципа сетевой нейтральности. Это понятие было разработано профессором Тимом Ву из Колумбийского университета и подразумевает одинаковое отношение владельцев телекоммуникационных сетей к любому трафику, то есть запрет на его приоритизацию. Идея проистекает из антимонопольного законодательства о запрете на дискриминацию со стороны владельцев ключевой инфраструктуры. Данный принцип уже закреплен в Регламенте ЕС 2015/2120 «Об открытом интернете», а в законодательстве многих стран-членов ЕС он развернут еще более детально. При этом, в экстренных ситуациях предусматривается возможность разумных исключений из правила, то есть «разумного управления трафиком»: операторы могут вмешиваться в распределение нагрузки на сети, чтобы, например, удалить запрещенный контент или в случае форс-мажора. В период тотального карантина, когда все сотрудники и учащиеся перешли на дистанционный формат работы и обучения, владельцы имели право перенаправить трафик, чтобы избежать перегрузки сети – таким образом, все потребители получили интернет для работы и жизни. Анна рассказала об отношении различных стран мира к данной концепции (так, в США диалог о сетевой нейтральности еще не завершен, а, например, в Бразилии и Индии данное понятие жестко закреплено на законодательном уровне). Говоря о России, где цифровой рынок растет, а отношения между владельцами, провайдерами, потребителями и производителями контента усложняются, Анна подчеркнула необходимость законодательного закрепления принципа сетевой нейтральности, поскольку, как показывает зарубежная практика, это положительно сказывается на развитии цифрового рынка.

Завершило сессию выступление директора по взаимодействию с органами власти группы ЦИАН Дмитрия Гавриленко. Как подчеркнул Дмитрий, ЦИАН является классическим «классифайдом» и достаточно большой платформой (1 млн уникальных пользователей), а потому наличие соответствующего регулирования крайне важно – требуются правила, которые позволят развиваться не только состоявшимся, но и мелким игрокам. Как и Янис Лианос в начале дискуссии, он отметил большую власть, сосредоточенную в руках «привратников» – компаний, которые находятся в ключевых точках взаимодействия пользователя с Интернетом и так контролируют трафик и внимание пользователя. Обычно привратниками являются социальные сети и поисковые сервисы – они соединяют пользователя с поставщиком услуги. Однако, если привратник и сам является поставщиком других услуг, он может влиять на органическую выдачу результатов поиска и продвигать собственную экосистему в ущерб своим конкурентам – в дальнейшем из-за повышенного трафика популярность его сервисов неизбежно вырастает. Рассуждая о возможных путях решения проблемы, Дмитрий обратился к словам еврокомиссара по вопросам конкуренции и цифровой экономики Маргарет Вестагер: «Мир един, мир не делится на офлайн и онлайн. Законы, которые действуют в офлайне, должны действовать и в онлайне». Он провел аналогию с рынком электроэнергии, где российское законодательство запрещает деятельность по генерации электроэнергии и ее перепродаже – такой подход приносит пользу обществу. Дмитрий отметил, что, если какая-либо цифровая компания объединяет в себе крупные элементы инфраструктуры Интернета, ее власть слишком велика и существует серьезный риск того, что она начнет ей злоупотреблять. В Европе для привратников уже были предложены определенные ограничения – для эффективного регулирования Дмитрий предложил руководствоваться их пониманием на офлайн-рынках, а само регулирование сделать сообразным их рыночной власти.